第1篇：上有政策下有对策
从行政决策、执行、监督的角度看——
“上有政策，下有对策”的动因及解决
何睿清 汉语言文学
一、“上有政策，下有对策”的概念诠释
“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化。有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善；也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用；还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。撇开个人见仁见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。
二、“上有政策，下有对策”的动因分析
（一）、我国行政决策体制的不科学，导致政策制定中出现了问题；
总体而言，我国已经建立了一套较为完整的行政决策框架，但科学性和可行性仍有待提高，如果决策机制缺乏科学性，政策也会缺乏合理性。具体表现在：
1.科学的决策机制尚未真正建立起来。各级党委、政府以及人大是行政决策的中枢系统。但是在实践中，三方的决策权、职责范围划分不清晰，关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽已组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这一系统并未真正发挥其所应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性没能得到很好的实现。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能未能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并未真正履行其应有的研究决策职责。而民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，规模小，数量和功能都不完善，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。
2.决策程序不规范。目前我国行政决策程序不严谨、规章不完整等现象仍然很普遍，不少行政部门和基层组织在行政决策中没有遵循“真实的调查、认真的分析讨论和缜密的论证”等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法一定程度上使决策的科学化水平大打折扣。
3.科学的决策责任制度缺失。责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。一是决策力和决策责任相分离、决策成败和决策者个人的荣辱得失、升迁降免缺乏必然直接的联系；二是决策责任主体不明确，所谓集体决策、集体负责往往产生责任扩散效应，决策失误后无人承担实际责任;三是对决策失误责任追查不严格，每每以“交学费”作为护身符，逃避责任追究。
（二）、行政执行体制的缺陷成为“上有政策，下有对策”的滋生土壤；
执行是既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国政府的执行机制缺陷是“上有政策，下有对策”行为的重要原因。
1.政策执行中某些环节的偏差导致政策执行不力。 尤其是政策宣传以及信息沟通体制上的缺陷。在政策执行中，有些人不重视政策宣传，或者宣传出现失误，政府公共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息沟通和反馈机制，使得公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策执行者与政策对象就政策产生误解，使得政策执行者无所适从。
2.政府执行力的弱化
政府执行力一般是指政府组织为了达到既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，贯彻执行国家方针政策、法律法规以及上级的指示、决定、决议，实现战略目标和任务的能力。政策执行力是一种合力，政府执行力中各个要素的优化组合是形成高校执行力的关键。执行力弱就难以保证政令畅通。主要表现在以下几个方面：
①政策本身存在漏洞
政策本身的缺陷，使得有空可钻。一是政策缺乏合理性，政策缺乏针对性，没有反映客观存在的实际情况，在决策执行时就没有实践的基础；二是政策缺乏合理性，盲目地将目标定的过高，在执行时会受到现实条件和政策资源的制约。三是政策缺乏明晰性，政策目标模糊不清、内容混乱、主体职权责任界定不科学，就可能给政策执行者带来对政策目标和内容理解上的困难，可能会给执行者扭曲或曲解政策提供可乘之机。
②执行主体的利益需求和能力缺失导致偏差
政策执行主体出于自己的理解和利益需要，可能会附加一些原来政策没有的内容，特别是公共政策与自身利益冲突时，一些政策执行主体就会寻找政策替代甚至曲解、变通；政策执行主体由于自身的能力和素质不够，也会造成他们对政策难以全面、正确地理解。这些都会妨碍执行主体准确地执行政策。
（三）、分散的行政监督体制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件。
行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽已形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面：
1.缺乏监督合力。在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面上，都不同程度的存在不够明确，不够具体的问题，这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，未能形成一个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。因此，监督中出现监督区域的“交叉”或“空白”在所难免，而在解决问题时，便出现“多方插手”和“推诿扯皮、无人监督”并存的现象。这就导致了监督的整体功能减弱，监督机制弱化，监督合力缺失。
2.监督法规不完善，可操作性不强。行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。如新闻机构和广大人民群众进行监督的相关法律并未出台，使监督活动法律依据缺失；另一方面在于现存监督规则措词笼统，标准和可供操作细则模糊，使监督主体很难准确裁量和及时查纠违法违规行为
3.专门监督机构缺乏独立性。目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。就领导机制而言，其受双重领导——同级行政机关和上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。
三、“上有政策，下有对策”问题的解决
目前，我国离实现行政决策、行政执行和行政监督三者相互协调的目标，还有相当长的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有实现了三者的协调一致，才能彻底消除“上有政策，下有对策”。
第一，健全科学民主的决策体制。
事实证明，“好制度可以让坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”合理完善的政策，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现的几率，尽量消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策则需要科学民主的决策制度来予以保证。 民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。要充分发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智，还要把基层执行人员纳入决策议程。同时，要在政策制定中吸收群众的合理建议，比如采取进行民意调查、举行听政会等方式广纳民意，反之，有可能导致政策脱离实际。
第二，加强政策执行过程中的思想文化建设。
政策的执行落实要靠人来完成，包括政策执行者和政策目标所指向的群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，价值观和信念这种内化了的制约机制在某种程度上比其他制约方式更加有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”的内心思想，进而影响其行为和方式，它的作用带有根本性。 加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育，具体来说就是要加强二者正确的利益观和政绩观的塑造。承认追求个人合理利益的正当性，同时也要认识到利益是一个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。
第三，完善权力制约体系。
任何人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的互相监督，没有监督的权力不能保障政策的有效执行。从现阶段来看，完善权力制约机制首先要合理分权，合理划分决策与监督等部门，使其互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，既保障了政策执行，又实现了监控有力。只有权力的互相制约，才能从根本上消除权力寻租的空间。对权力寻租行为加大惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”；规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行，从根本上保证政策的实施。
第四，完善政策执行监督机制。 政策执行监督是保证政策得以顺利实施的重要条件之一，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监督主体地位、权力与配置。其次，充分利用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜，而目前监控部门普遍存在资源不足等问题，必须对这些问题加以改善，避免因资源缺乏产生“下有对策”行为，保证行政决策得以切实执行。
第2篇：上有政策下有对策
作业：
怎样看待政策执行过程中出现的“上有政策，下有对策”现象？
答：该问题应当从两方面来回答：
一、该现象是必要的。我们都知道上级制定的政策很多是科学的，但他并不意味着政策是适合每一个地方的，我们讲具体问题具体分析、一切从实际出发就是说的这种情况，如果不从本地的实际出发一味的执行上级的政策，就可能会与当地的实际相冲突，反而会好心办坏事。就现实来说，文革时期我国农村实行的人民公社的制度，后来证明是和本国的生产力发展状况是不相适应的，故而就产生了后来的家庭联产承包责任制，这在全国范围内得到大力推广，但是到迄今为止我国仍有一些地方在实行人民公社的制度，这其中比较有名的就是华西村，且发展的比现在的其它地区都要好很多。由此可见，“上有政策，下有对策”是很有必要的，只要是符合当地实际的就可以适当的灵活运用，只要符合“三个有利于”的标准都可以并且应当拿来为人民服务。总的来说，上级制定的政策只是一个纲要是从全国范围来考虑的，而所谓的从群众中来到群众中去的工作方法就要求我们将其应有到群众中去，这是一个共性与个性的问题，只有在应用的过程中坚持具体问题具体分析、理论联系实际、实事求是，在应用的过程中要灵活实际、活学活用，才能达到农民增收、农村富裕的目的。相对来说，如果上级的政策是错误的，就一定不能去执行否则就会带来重大损失。比如说“文革”时的政策就有些是不对的，而下级却不加辨认的执行，从而导致了一系列的问题，这也从另一方面证明了该现象存在的必要性。
二、该现象是应当严厉打击的。“上有政策，下有对策”将导致上级的方针政策得不到全面充分地贯彻实施，在具体落实时扭曲、变样、走样，从而影响了目标的实现，也在一定程度上恶化了党群关系、干部关系。不可否认，现如今社会中这一现象是相当普遍的，在有些地方上级的政策很少或根本得不到有力地实施，政策成了形同虚设之物，这对政府的公信力是一个沉重的打击。之所以会出现这样的一种现象，我觉得问题是多方面的。首先，就政府来说，我们都知道政府人员的工资在社会上来说并不是很高，或者从他们的角度来说收入同身份不相匹配，故而贪污腐败时有发生，曲解政策、罔顾法律也是有发生；其次，有些人奉行“有权不用、过期作废”的理念，我们都知道新的政策的执行必定会损害一部分人的利益，这就为他们以权谋私提供了便利：再次，现如今的干部考评制度的不完善，只以政绩来断定干部的升迁，这就导致一些利民政策的不到实施，而一些利于出现政绩的反而容易得到实施，不论是否对人民有利，或者干脆曲解上级的政策。而由于一朝权在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏应有的监督机制，政策制定好了只要发下去就行了，这是大部分的情况，上级认为或者说相信下级能很好的贯彻执行上级的指示，或者应有的监督机制形同虚设，起不到应有的作用，这一现象在地方尤其严重。比如，由于现如今煤矿事故的频繁发生，上级规定领导要下矿坑，不久后矿场里的一些矿工都成了领导；再比如，有些城市的政策是常住非户籍家庭只能购买1套商品住宅，而下面的对策是突击补交一年的社保；或搞一张一年的缴税记录，找个单位挂靠一下，再去税务局补申报一下就行等等，这样的例子不胜枚举。上级制定的政策是为了解决问题的，现在反而制造了许多问题，也导致了公众对政府的评价日益降低。所以我认为现如今的干部管理制度、绩效考核制度、行政监督制度、责任监督制度、财政管理制度、信息反馈制度都有待进一步完善，由于现行制度中的约束、监督、激励制度的缺从而所导致的这一现象，故而对出现这种现象必须严厉打击。
总的来说，“上有政策，下有对策”这一现象的出现有其必要性，对他我们要从两方面来加以考虑，不能全盘肯定，也不能全盘否定，要具体问题具体分析，看这一现象在特定的环境下是否是符合实际是否符合广大人民的利益，然后才能判断它是否正确，而对于错误的我们要加以改正，正确的要加以推广。 第七组小组成员： 马向辉
25 刘洋
23 汤磊
27 裴建哲
29 林怡潇
21
第3篇：上有政策,下有对策问题...
上有政策，下有对策问题...
\"上有政策，下有对策\"问题
公选试题
2007-04-20 18:08
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2006年12月13日 星期三 13:22 ：\"上有政策，下有对策\"问题 一、现象（问题及原因）
\"上有政策、下有对策\"现象主要表现在以下几个方面：
第一，\"添工加料\"、附加条件的执行。在这种政策执行过程中，政策执行者往往会添加一些原政策所没有的东西，而添加的这些东西往往是不合理的，不可行的，但执行者为了自身的利益把它们加进去，使这些不合理不可行的东西变成了合理的可行的，这样也就会影响原定目标的实现，这就是\"土政策\"，他们口头上喊的是政策执行原则将与灵活性相结合、理论联系实际的口号，实际上是自立一套，谋取私利。
第二，象征性、\"走过场\"式的执行。我国政策制定、执行属直线网络系统，这个系统正常运转必须按照一定规则来，下级必须严格执行上级所作决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性，有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映，但同时也必须严格按上级规定的时间和方式执行，这是政策执行的最高准则，但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。
第三，改其实质、曲解其义的执行。这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果就是导致政策无法得到真正地贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。
第四，表面一致、阳奉阴违的执行。当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际却相违背的实施方案。
二、概括剖析
\"上有政策、下有对策\"是当前普遍存在于各级党委和政府工作中一种极其不良的现象，对确保政令畅通、维护党和国家政策的权威性、树立政府公信力、有效的完成政府职责危害极大，扼制\"上有政策、下有对策\"的现象，对于确保党和政府各项政策的有效落实至关重要
三、措施对策
第一，制定《政令执行程序法》，从法律上维护党和国家政策的权威性；
第二，加强对各级党委和政府的领导的教育；
第三，加大问责的力度；
第四，继续发挥和加大各级人大、政协的执法监督检查的力度。
第4篇：“上有政策下有对策”析
“上有政策下有对策”析
“上有政策、下有对策”是我国公共政策执行中存在的一种非常典型和普遍的现象。说它“典型”，是因为相对于国外来说，中国的“上有政策、下有对策”几乎是独一无二的;说它“普遍”，是因为各级、各部门几乎都存在一个“上有政策、下有对策”的问题。下面我们就来看看“上有政策、下有对策”有哪些表现；分析一下这一现象产生的原因，以及谈谈对这一现象如何防治。
一、“上有政策、下有政策”的表现
“上有政策、下有对策”形象地概括了我国公共政策执行方面存在的主要问题顾名思义，“上有政策、下有对策”指下级在执行上级政策时采取回避、敷衍、变通、抵制或对抗策略的现象。它可以通俗 地用三句话来概括:一是“上级不让做的我偏要做”，二是“上级要求我做的我偏不做”，三是“上级要求我这样做的我偏要那样做”。它几乎可以囊括目前我国政策执行中存在的所有突出问题。具体来说表现在以下几个方面: 1.“你有政策，我有对策”—替换性执行
替换性执行是指当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就可能制定出与上级公共政策目标表而上相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全部实施。近几年来，我国政治生活中出现的“你有政策，我有对策”现象，就是这种执行的典型表现。这是政策执行者主观反对政策的一种重要表现形式，
这种现象实际上是一些地方扩大权力、获取个人利益的反映。这实际上是钻政策空了，用“软施”、“硬泡”来对付党和国家的政策。它严重影响了党和国家政策的止确贯彻和有效实施，极大地损害了社会主义政策的严肃性和权威，损害了国家和人民利益。 2.“断章取义，为我所用”—选择性执行
选择性执行是指有些地区和单位对所执行的公共政策进行“过滤”或者“各取所需”，或者“截留其中某些部分”，或者“曲解适用范围”，或者“打擦边球”。总之，只选择对自身“有利”的政策进行执行。公共政策的执行，本应是全而理解并不打折扣地贯彻执行，但有些地区或单位在大局利益和局部私利冲撞抵触时，合自己“利”的就执行，在执行中置国家政策原则于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的“空了”，“断章取义，为我所用”，妨碍了公共政策目标的实现。
3.搞“土政策”—附加性执行
附加性执行是指在公共政策执行中，执行部常附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能到位或政策失真。而“土政策”使执行复杂化，影响了目标的实现。也就是说，他们打着贯彻上级政策要结合木地实际的旗号，借口木地情况特殊，另立一套，各行其是，谋取私利。例如，我国普遍存在着的“地方保护主义”现象就与这种“土政策”的执行密切相关。这种封锁资源和市场，保护本地利益的“土政策”扰乱了市场秩序，严重阻碍了我们建立统一开放的社会主义大市场。
4.“软拖硬抗，虎头蛇尾”—敷衍性执行
当一项公共政策出台时，本地政府首先会从本地区、本部门的集团利益出发进行权衡，若执行该政策会损害木地区的私利，该执行机关既不敢明目张胆地拒不执行，又不愿认真负责地贯彻执行，他们往往会选择敷衍性的执行方式。通常的做法是:强调木地的特殊性，用地方政策来抵消中央政策，或者编造借口，久拖不办，等拖过中央政策的时效性便束之高阁;或者“雷声大，雨点小”，口头上说要不折不扣地执行中央政策，但在行动上却是“只见楼梯响，不见人下来”;还有的在政策执行过程中虎头蛇尾，前紧后松，敷衍塞责。
二、“上有政策，下有对策”现象的原因分析 1.中央利益与地方利益的矛盾
任何政策的实施，总要触动一部分人的利益，这部分人出于个人私利，就要挖空心思，以种种“对策”对付党和国家的政策。这种现象在转轨时期的社会尤为普遍。当前，我国止处于社会变革之中，由于在制度上未能解决中央和地方、上级与下级之间的利益分配机制，中央或上级政府以全局的名义依靠政治和行政的权威对地方资源的调动，有时侵害了地方利益。这种上下级侵权的行为是导致“上有政策，下有对策”现象出现的一个重要原因。 2.政策本身存在着缺陷
一项政策能否得到有效的推行，往往取决于政策本身是否利一学合理。毫无疑问，“上有政策，下有对策”现象产生必须有一个前提条件，那就是政策本身存在着缺陷，有漏洞可钻。一般说来，政策是
否存在缺陷主要从以下两方而来考虑:一是政策是否合理。一项政策，如果不能反映客观存在着的情况，不符合大多数人民群众的利益愿望和要求，那么这项政策就缺乏合理性。政策执行机关在执行这种缺乏合理性的政策时，理所当然地会选择“上有政策，下有对策”的方式来敷衍。有的政策在颁布时就不够规范、严谨，给了执行者有空了可钻。比如，政策条文中有许多“原则上”、“基本上”之类的用语，这就给执行者留下了很大的弹性空间，同时也为有关领导化解“风险”提供了口实。
3.政策执行人员的综合素质不高
政策执行人员政策水平的高低，对于政策执行有很大影响。我国有许多政策执行不力的情况，往往是由于政策执行人员，特别是政策执行的领导人员的政策水平不高造成的。 4.政策执行监控不力
政策执行的监控不力，直接影响着公共政策的有效执行，也为“上有政策，下有对策”现象产生提供条件。从我国的现实状况来看，我国的政策监控机制止处于发育与完善之中，普遍存在着功能弱化现象，即存在着不敢监控、监控不力或失职之类的现象，这也使得一部分奉行“上有政策，下有对策”的政策执行者更加有恃无恐。
三、对“上有政策，下有对策”现象的防治
1.合理划分中央与地方事权，协调中央利益和地方利益的矛盾 (1)按照各级政府的职能要求合理划分事权，避免在权力分配中既有权力空间又有互相侵权的现象(2)按照各级政府承担的事权，合
理划分各自的支出和财权，兼顾中央利益和地方利益，尽量使政策执行人员的价值取向与中央政策的价值取向相吻合。
2.加强政策研究，制定利一学合理的政策
一项政策能否有效推行，往往取决于政策本身是否利一学合理。科学学合理的政策应当目标具体而明确。政策措施应具有有效性、完备性和可操作性，政策的原则性与灵活性相统一。制定利一学合理而又严谨的政策，才是克服政策执行中“上有政策，下有对策”现象的根本举措。
3.整顿行政机关，提高政策执行人员素质
政策是由行政机关来执行的，而行政机关又是由行政人员来操作的。想要使政策得到很好的执行，就必须提高政策执行人员的素质。加强对政策执行人员的培训，不断更新政策执行者的观念，提高其职业道德修养和政策执行水平，这些都是提高政策执行人员素质的重要举措。
4.建立完善的政策执行监督机制
对政策执行情况及时地跟踪评估，强化监督控制。一方而，我们应对政策执行过程与成果加以评估，及时纠止政策执行过程中的种种偏差及“变形”现象，确认执行者所应承担的行政责任;另一方而，对于政府执行失败而造成损失的执行者，要追究其责任，以提高政策执行着的责任意识和效率意识。
对照四讲四有整改措施
讲政治有信念整改措施
政策理解不透整改措施
四讲四有整改措施
有关内控整改措施